Coordonner avec une vision et des objectifs

Objectif : Construire une gouvernance agricole et alimentaire participative, reposant sur une vision, des objectifs et un organisme de gestion

12. Créer un cadre légal d’orientation agricole, dynamique, systémique et transversal, décloisonnant les politiques agricole, alimentaire, environnementale et de santé (R)

Nous l’avons vu, le cloisonnement entre l’aménagement du territoire, la gestion foncière agricole, la politique alimentaire et la préservation de l’environnement est hautement problématique. Il empêche de mener des politiques cohérentes, pérennes pour notre avenir, et prend insuffisamment en compte le lien entre la santé publique et les modes de production agricole.

Cette absence de coordination et de régulation encourage la spéculation et l’attrait des terres dans notre pays, où tout ou presque est permis comparé aux pays limitrophes. De fait, les terres sont de plus en plus souvent achetées par des propriétaires et agriculteur.rice.s issus des contrées voisines (ou plus éloignées) et sont sursollicitées pour des activités non nourricières, non indispensables voire nuisibles pour l’environnement. C’est le cas connu des monocultures de sapins de noël ayant envahi le sud du pays, engendrant de nombreuses pollutions et acidifiant les sols. C’est aussi celui des chevaux : les terres agricoles en Flandre étant déjà saturées par ce qui y est nommé le « verpaarding » (la « chevalisation »), le sud du pays devient la cible d’attraction, sans seuils ni limites, d’autant que les terres agricoles y sont relativement moins chères qu’en Flandre. L’affaire du lisier venant du nord, épandu sur les terres wallonnes, en est un autre exemple. L’arrivée récente de firmes proposant à des agriculteur.rice.s d’installer des panneaux photovoltaïques en grand nombre sur les champs à des conditions financières très intéressantes, un autre encore.

La protection de l’accès à la terre pour l’ADN ne fait pas le poids dans ces tractations si une gouvernance publique, garantissant les finalités, usages et groupes à prioriser, n’est pas mise en place. Une loi d’orientation agricole (il s’agira d’un décret en Région wallonne, d’une ordonnance en Région bruxelloise) est indispensable pour stopper ce laisser-faire qui nuit en premier lieu à nos agriculteur.rice.s et met en péril le droit à une agriculture vivrière locale.

Cette législation doit être transversale et intégrer les politiques concernées. Elle nécessite d’être réactualisée régulièrement pour réagir aux évolutions, en étant enrichie et réorientée par les commissions d’avis, le monde académique et la société civile. La loi d’orientation agricole française est à cet égard un modèle.

Une telle loi-cadre permettra de dégager des actions concrètes (adaptations du cadre légal et réglementaire nécessaire, plans d’actions, coordination avec les politiques européennes, fiscales, organisation du débat démocratique,...) et doit être assortie d’objectifs chiffrés. Une politique de mesure des résultats, et donc de l’efficience de l’action publique, manque aussi cruellement aujourd’hui.

En énonçant, dans son Code wallon de l’agriculture (2014), que la fonction principale de l’agriculture est nourricière pour répondre aux besoins de la population, en encourageant le maintien d’une agriculture familiale à taille humaine, rentable et pourvoyeuse d’emplois, évoluant vers des pratiques écologiques, en affirmant vouloir lutter contre la spéculation foncière, la Région a déjà choisi son modèle : il lui manque toutefois tous les outils de gouvernance pour l’appliquer en fait.

13. Fixer des seuils minimaux et maximaux de surfaces destinées aux différentes activités sur des terres agricoles afin d’installer de nouvelles fermes, préserver la fonction principale nourricière et garantir un minimum de 30 % de surfaces dédiées à l’agriculture biologique (R)

Au vu des concurrences d’usages sur les terres agricoles (facilitées par la définition de la zone agricole → proposition 7), la gouvernance impose de prioriser les usages, notamment pour déterminer les surfaces nécessaires pour permettre une production nourricière locale, en en garantissant le maintien ainsi que le développement dans la durée. Des seuils doivent être établis pour fixer des trajectoires et des objectifs.

Ces seuils permettront notamment d’atteindre l’objectif de 30 % de surfaces dédiées à l’agriculture biologique en Région wallonne pour 2030 (ce qui doit n’être qu’un début). Il permettra d’assurer notre sécurité alimentaire avec une agriculture sans pesticides, davantage extensive, en tenant compte des aléas climatiques. Cela implique que nous aurons besoin d’un nombre beaucoup plus élevé d’hectares de terres, qui nécessite d’être chiffré et constituera un autre seuil.

L’objectif de maintien et d’augmentation des surfaces destinées à la production nourricière et à l’ADN doit être couplé avec un autre objectif : celui du nombre de fermes à préserver et à installer. Nous estimons qu’un nombre minimal d’installation de 800 fermes par an doit être atteint les dix prochaines années, cela simplement pour maintenir le nombre de fermes existantes en Région wallonne (→ proposition 2). Car sans fermes ni agriculteur.rice.s, seule l’agro-industrie subsistera. Il s’agit donc de garantir une surface agricole permettant l’installation d’un nombre suffisant de projets ADN et, plus globalement, de sauvegarder le modèle d’une agriculture à taille humaine, constituée de petites et moyennes exploitations.

En sens contraire, des surfaces maximales doivent être fixées au niveau de l’ensemble du territoire régional puis par sous-entités afin de limiter les activités problématiques. Nous visons ici les activités qui dévoient les terres agricoles de leur fonction nourricière et environnementale (chevaux, production énergétique, sapins de noël, activités récréatives, etc.). De telles activités doivent donc être contenues et limitées (→ proposition 14). De tels seuils existent notamment pour contenir l’expansion des bureaux dans les grandes métropoles. Comment justifier qu’il n’en aille pas de même pour une fonction aussi essentielle que la fonction nourricière ?

14. Instaurer un mécanisme de déclaration et d’autorisation d’occupation des terres agricoles en fonction des usages, permettant de rencontrer les priorités de la politique foncière agricole (R)

A l’heure actuelle, il n’existe pas de déclaration préalable renseignant l’autorité et le public de l’activité projetée sur une terre agricole, ni d’autorisation à obtenir, sauf si un permis d’environnement est requis, ce qui n’est pas le cas pour un grand nombre d’activités agricoles. L’usage d’une terre a pourtant un impact collectif très important (bien plus que de nombre actes et travaux à caractère strictement privé soumis à permis d’urbanisme)

Bien d’autres activités sont pourtant soumises à déclaration ou autorisation. Par exemple, les implantations commerciales ne sont autorisées que sur la base d’un schéma de développement commercial et d’une analyse des besoins collectifs. En urbanisme, les changements de destination et d’affectation des immeubles (par exemple la transformation d’une maison unifamiliale en immeuble de rapport, d’un logement en commerce, d’un commerce en bureau, etc.) sont tous soumis à autorisation et permis d’urbanisme. La destination d’un lieu et l’activité sont donc jugées essentielles. Rien de tel n’existe actuellement en matière d’agriculture !

Les autorités ne se donnent pas la possibilité d’examiner le bien-fondé d’une activité agricole (ou non agricole sur une terre agricole) ni d’opérer une quelconque régulation en fonction d’objectifs de politique publique. Pourtant cet examen se justifierait au regard de plusieurs impératifs : la nécessité de préserver la fonction nourricière de l’agriculture, la protection de la santé publique, la promotion d’une production locale et durable, l’installation de nouvelles ferme, la pérennisation d’exploitations existantes, la compatibilité de l’activité envisagée tenant compte du contexte particulier, du voisinage et des autres activités agricoles, ou encore des contraintes géotechniques et risques que l’activité projetée est susceptible d’entraîner.

La France connaît un tel mécanisme d’autorisation (examiné à l’aune du schéma directeur des exploitations agricoles à l’échelon du département) et notamment si une superficie maximale est atteinte.

L’autorisation d’occupation que nous proposons d’instaurer en Région wallonne – ainsi qu’en Région de Bruxelles Capitale – sera limitée à trois hypothèses :
1° si l’activité ne répond pas à la vocation nourricière de l’activité agricole ; 
2° si elle présente un risque pour la santé et/ou la sécurité publique dont la sécurité alimentaire (par exemple, des achats agressifs par des sociétés étrangères, la surreprésentation de certaines plantations monocultures, OGM, des cultures soumises à un haut taux de pulvérisations préjudiciables à la santé et à l’environnement) ;
3° si elle aboutit au dépassement d’une surface maximale d’exploitation dans le chef d’un même exploitant (à titre d’exemple, une telle limitation, fixée à 500 hectares, est prévue par la réglementation en France).

Dans ces situations, la demande sera examinée par une commission indépendante, sur la base d’avis d’instances spécialisées, et sera soumise à enquête publique.

En cas d’activité non problématique, ce qui sera le cas d’un grand nombre d’exploitations, la procédure se limitera à une simple déclaration. Un questionnaire sera rempli, permettant d’écarter la présence des trois hypothèses précitées ou, au contraire, de conclure à la nécessité d’introduire une demande d’autorisation.

Ce mécanisme permettra le développement d’une politique foncière agricole mue par l’intérêt collectif. Il constituera le chaînon manquant entre, d’une part, la liberté individuelle de l’exploitant et, d’autre part, les finalités collectives que l’agriculture et l’usage d’une terre agricole doivent rencontrer. 

15. Mettre en place un organisme de gouvernance régional coordonnant toutes les actions requises (R)

Cette gouvernance, que nous appelons de nos vœux, suppose d’être incarnée par un organisme disposant d’une vision d’ensemble, de marges de manœuvre et de moyens suffisants afin d’assumer et de coordonner les nombres actions requises.

En Région wallonne, cet organisme – qui pourrait être dénommé l’Agence des Terres wallonnes – devrait selon nous prendre la forme d’un organisme d’intérêt public (OIP) détaché de l’administration.

L’intérêt d’un OIP – plutôt qu’un service interne propre à une seule direction administrative – est de pouvoir agir transversalement et d’articuler les différents secteurs politiques et administratifs concernés : l’aménagement foncier rural (historiquement chargé des opérations de remembrement), l’agriculture, l’aménagement du territoire, le développement rural, le développement durable, l’environnement, l’alimentation, l’action sociale, etc. La forme d’un OIP lui permettra aussi de disposer de l’autonomie de gestion, de budget et de la réactivité nécessaires, notamment pour intervenir sur le marché foncier, en vue d’achats de terres (→ propositions 18, 20, 22, 25). L’actuelle Direction de l’aménagement foncier rural pourrait être à la base d’une telle dynamique. Cet OIP incarnera un souffle nouveau pour une politique nouvelle. Il s’intéressera à l’entièreté des terres agricoles, tant publiques que privées.

L’Agence sera liée par un contrat de gestion établi avec le Gouvernement, fixant clairement les objectifs à atteindre, les moyens d’y parvenir, ainsi que leur évaluation régulière, toujours liée à des propositions concrètes de réorientations et réajustements.

La gouvernance de cette Agence doit être démocratique et citoyenne, incluant la participation des agriculteur.rice.s, de la société civile et des habitant.e.s.

Pour soutenir l’installation de nouvelles fermes et les fermes existantes en insécurité foncière, l’Agence disposera d’antennes décentralisées par province ou bassin alimentaire. Ces antennes seront le premier point de contact des programmes d’accompagnement à la transmission et à l’installation, spécifiquement en charge de l’accès au foncier (→ voir propositions 1 et 2).

Ces antennes contribueront également au développement des politiques alimentaires locales (→proposition 16). Les propriétaires de terres agricoles s’adresseront à elles en cas de projet de vente (→ proposition 18) . Cela pourrait être également le cas pour les mises en location.

L’Agence sera chargée de l’ensemble de missions de régulation et de facilitation foncière, tant pour les terres publiques que privées (voir ci-après les Priorités IV et V). Elle favorisera les partenariats public-privé, dont des mises à disposition de terres privées, et gérera un Fonds d’acquisition de terres (→ proposition 22). La gestion coordonnée des terres publiques pourrait y être intégrée (→ proposition 24).

L’Agence jouera un rôle central de pilotage des réflexions et stratégies.

En Région de Bruxelles-Capitale, la politique d’accès à la terre et de soutien à des projets d’agriculture durable est actuellement répartie entre plusieurs administrations (Bruxelles Economie-Emploi, la Régie foncière et Bruxelles-Environnement). Il y aurait, là aussi, intérêt à regrouper les politiques foncière agricole et alimentaire au sein d’un même organisme pour assurer la transversalité indispensable, définir et appliquer une politique cohérente et disposer de l’autonomie nécessaire (budget propre et politique d’acquisition).

L’association des acteur.rice.s de terrain, en premier lieu les agriculteur.rice.s et les acteurs de l’économie sociale, est essentielle. La collecte de données complètes sur l’état du foncier agricole bruxellois s’impose : nombre de terres et de fermes, qualité des sols, situation actuelle (propriété et occupation), perspectives d’avenir. Ce diagnostic – qui devra être régulièrement actualisé –, doit permettre d’impulser une véritable dynamique de gestion publique, en ce compris à l’égard des propriétaires privés, et de faire avancer la transition agroécologique pour parvenir à l’objectif que la Région bruxelloise s’est fixée dans le cadre du Pacte vert en 2035 : 30 % de la consommation de fruits et légumes des ménages bruxellois produits localement et biologiquement.

Mettre en place une politique de sécurisation des terres agricoles, d’installations et de reprises – en anticipant les transmissions - ainsi que de collaboration active avec les deux autres Régions, notamment pour développer des ceintures alimentaires autour de la région capitale, doivent constituer les axes prioritaires d’intervention de l’organisme de gouvernance bruxellois.

Nous prônons également, comme outil de gouvernance, la création d’un community land trust (CLT) dédié aux terres agricoles en région bruxelloise.

Dans le secteur du logement, la Région de Bruxelles-Capitale a vu naître, il y a plusieurs années, le Community Land Trust Bruxelles, une structure de droit privé (fondation et ASBL) dont la gouvernance associe étroitement habitants, quartier et pouvoirs publics. Son but est d’acquérir des terrains et des immeubles dont le fonds reste une propriété collective, tandis que les logements sont revendus, via un droit de superficie temporaire, à des personnes disposant de ressources limitées, à un prix inférieur au marché grâce à la dissociation de la propriété et à l’absence de recherche de lucre. Un dispositif similaire pourrait être créé pour les terres agricoles, en associant agriculteur.rice.s, habitant.e.s et autorités publiques. Le but sera de mettre des terres publiques et les terres acquises par le CLT (ou lui étant confiées) à disposition de projets d’agriculture urbaine, en les protégeant de la spéculation immobilière et en garantissant leur accessibilité et qualité à long terme pour développer des filières alimentaires locales.

16. Généraliser et officialiser les conseils de politique alimentaire locaux (CPA) en intégrant l’accès à la terre et l’installation comme axes d’action (R)

De nombreuses initiatives fleurissent actuellement ça et là contribuant à (re)créer des filières alimentaires courtes et écologiques. Les Conseils de Politique Alimentaire (CPA) participent de cette dynamique : il s’agit de structures de gouvernance collaborative, réunissant les acteurs et les citoyens d’un même territoire soutenant la transition vers un système alimentaire durable et qui vont définir ensemble un plan de développement et des projets à mettre en place. Ces initiatives demeurent toutefois sporadiques, dépendant de la vitalité des acteurs locaux.

Il conviendrait que les CPA se généralisent en bénéficiant d’une reconnaissance officielle et d’un accompagnement afin d’accélérer leur processus de création et de soutien. Le caractère systématique de leur mise en place permettrait également d’éviter les disparités territoriales : chaque commune, regroupement de communes ou bassin alimentaire (→ voir proposition 9) aurait son conseil de politique alimentaire.

Les thématiques de l’accès à la terre pour les agriculteur.rice.s en insécurité foncière, de la transmission des fermes et des besoins d’installation doivent faire partie des missions des conseils de politique alimentaire afin de renforcer l’articulation entre agriculture et alimentation durable.

Ce focus commencera par la réalisation d’un diagnostic de la situation existante (nombre de fermes en activité, types et destination de la production, âge des agriculteurs, terres disponibles ou allant bientôt l’être, besoins d’installation, etc.), indispensable à une réflexion globale sur le devenir alimentaire et agricole du territoire, au départ d’une prise de conscience, par les citoyen.ne.s et les élu.e.s, de la situation concrète et de l’avenir qui se dessine.

Sur la base du diagnostic des besoins, le CPA pourrait notamment se révéler l’instance pertinente pour déterminer le nombre de zones nourricières protégées à créer sur le territoire concerné (→ proposition 9). Les CPA permettront d’ouvrir le débat politique avec les citoyen.ne.s, les communes et les agriculteur.rice.s sur les enjeux liés à notre production alimentaire et à sa localisation, et cela de manière très concrète.

17. Renforcer les coopératives citoyennes d’acquisition de terres en bien commun, notamment en instaurant une exemption des droits d’enregistrement et des avantages fiscaux pour les coopérateur.rice.s (« tax shelter ») (R, F)

Une structure coopérative citoyenne telle que Terre-en-Vue joue un rôle essentiel face aux difficultés d’accès à la terre et d’installation de nos agriculteur.rice.s, porteurs de projets ADN. Les terres sont achetées collectivement par les citoyens, et confiées aux agriculteur.rice.s qui s’engagent à les travailler dans la philosophie du bien commun et de l’agroécologie.

Les demandes d’acquisitions et d’accompagnement ne cessent d’augmenter. Un appui est aussi de plus en plus fréquemment sollicité par des collectivités publiques, désireuses d’agir mais ne disposant pas de l’expertise nécessaire. De même, des propriétaires privés disposant de terres, cherchant à accueillir des projets qui font sens, s’adressent à Terre-en-Vue. Un travail d’intermédiation est alors réalisé.

Pour mener à bien ces différentes missions d’intérêt général, il est essentiel que l’ASBL Terre-en-Vue dispose d’un subventionnement suffisant, stable et garanti dans la durée.

Par ailleurs, la valeur positive, pour la société dans son ensemble, de l’acquisition de terres en bien commun par des citoyen.ne.s. doit être encouragée et stimulée par les pouvoirs publics. Ces acquisitions concourent à l’installation de projets à haute valeur sociétale et constituent un soutien indispensable aux agriculteur.rice.s. Elles ne poursuivent aucun intérêt lucratif, les actions souscrites étant remboursées à leur valeur nominale.

L’utilité publique de la démarche devrait être reconnue via des avantages fiscaux au bénéfice des coopérateurs de type « tax shelter ». Les prises de parts dans une coopérative telle Terre-en-Vue devraient bénéficier d’un abattement fiscal moyennant l’adoption d’un dispositif fiscal propre à chaque région. Songeons au dispositif Investcoop.brussels, donnant droit depuis juin 2023 (pour une période cinq années) à un crédit d’impôt de 3,5 % pour les investissements citoyens dans les coopératives à finalité sociale finançant l’économie sociale et locale bruxelloise. Ce dispositif pourrait utilement être élargi aux deux régions et viser les coopératives citoyennes œuvrant à la transition agroécologique.

L’utilité publique de la démarche d’une coopérative telle Terre-en-Vue devrait aussi être reconnue à travers l’exonération des droits d’enregistrement, comme en bénéficient les pouvoirs publics. Aujourd’hui, 15 % des montants à réunir pour acquérir les terres sont affectés aux droits d’enregistrement : autant de moyens qui ne peuvent être utilisés pour sécuriser des terres. Cela correspond quasiment au montant actuellement détenu par la Région wallonne dans le capital de la coopérative (14%).